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La forte syndicalisation dans la fonction publique pose-t-elle problème pour le mouvement ouvrier?

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Bryce Swerhun

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Photodune -7795883On parle fréquemment de la syndicalisation du secteur public dans l'optique de ses conséquences pour le grand public, par exemple, la perte de services publics pendant les arrêts de travail. On parle relativement peu des effets de la syndicalisation du secteur public sur le mouvement ouvrier en soi. Je soutiens dans le présent article que les discussions au sujet du droit fondamental des fonctionnaires publics de faire la grève sont arrivées à leur fin naturelle. Il faudrait porter davantage d'attention aux effets potentiels du taux de syndicalisation élevé dans le secteur public sur la capacité du mouvement ouvrier de conserver son utilité pour les travailleurs, dans l'ensemble de l'économie.

1. Des problèmes sans fin
On débat la légitimité des arrêts de travail dans le secteur public dans l'optique des droits fondamentaux des travailleurs depuis au moins le milieu du 20e siècle. Le débat se résume au droit des travailleurs du secteur public d'adopter des moyens de pression quelconques. On a donc eu droit à une longue conversation historique au sujet de la conciliation des droits des travailleurs et du bien public qui, fait remarquable en soi, a peu changé au fil des années, parce que les enjeux semblent être toujours aussi pertinents malgré les transformations politiques et économiques qui ont eu lieu au cours de cette même période. Les travailleurs du secteur public, en particulier ceux qui offrent un service pour lequel il n'existe aucun équivalent convenable dans le secteur privé, devraient-ils être autorisés à retenir leurs services afin d'obtenir des concessions du gouvernement? À quelles conséquences et complications potentielles le public pourrait-il s'attendre à subir si le gouvernement était traité tout simplement comme un simple employeur parmi d'autres? La menace de grève et de suspension des services gouvernementaux entraînera-t-elle une augmentation démesurée des salaires? Voilà ce qui sont pour moi des questions sans fin.

Les tenants des projets de « droit au travail » actuels aux États-Unis adorent citer un passage particulier d'une lettre que l'ancien président Franklin Roosevelt a adressé au président de la National Federation of Federal Employees en 1937 :

« Tous les employés gouvernementaux doivent se rendre compte que le processus de négociation collective, comme on l'entend habituellement, ne peut pas être greffé à la fonction publique. Le processus présente des limites distinctes et insurmontables lorsqu'il s'applique à la gestion de personnel public... En particulier, j'insiste sur ma conviction, à savoir que les tactiques militaires n'ont aucunement leur place dans les fonctions de toute organisation d'employés gouvernementaux. Les employés de la fonction publique fédérale ont l'obligation de servir le peuple tout entier, dont les intérêts et le bien-être passent forcément par une démarche ordonnée et la continuité des activités gouvernementales. Cette obligation est incontournable. Puisque leurs propres services sont à la base du fonctionnement de l'appareil gouvernemental, une grève de fonctionnaires manifeste rien de moins que l'intention, de leur part, d'interrompre ou de gêner le fonctionnement du gouvernement jusqu'à ce qu'on réponde à leurs demandes. De telles mesures, lesquelles entraînent la paralysie du gouvernement par ceux et celles qui ont juré sous serment de l'appuyer, sont impensables et inadmissibles. »(1)

Ce n'est pas au fond la citation en soi, mais bien son auteur, qui fait que ce passage préféré relève de l'ironie pure et dure. Roosevelt, l'auteur du New Deal, est bien souvent présenté comme l'un des piliers de l'économie sociale progressiste et un allié historique du mouvement ouvrier. L'idée que le leader spirituel (ou presque) du milieu ouvrier américain se soit opposé aussi clairement aux moyens de pression dans le secteur public est déclaré comme une « victoire » rhétorique par ceux qui s'opposent aux syndicats (du moins ceux qui prônent des mesures visant à limiter les syndicats). Le gouverneur du Wisconsin, Scott Walker, personne connue pour ses efforts visant à contrecarrer de manière fort dynamique l'influence syndicale dans le secteur public dans l'État, a comparé sa prise de position à celle de Roosevelt en citant ce passage particulier de la lettre.(2)  On retrouve aussi ce même passage dans des commentaires des médias canadiens incitant à l'abolition des syndicats dans le secteur public.(3) On ne mentionne pas, bien entendu, que le président Roosevelt a, en fait, couvert d'éloges la syndicalisation dans le secteur public… et dans la même lettre de surcroît. FDR s'opposait aux grèves, mais il était d'avis que le travailleur du secteur public avait droit au même traitement qu'un travailleur du secteur privé. Passage tiré de la lettre :

« Ce que recherchent les employés gouvernementaux, à savoir une rémunération équitable et suffisante, des heures de travail raisonnables, des conditions de travail sécuritaires et convenables, des occasions d'avancement, des moyens de faire examiner équitablement et de manière impartiale ses griefs et d'autres objectifs d'une bonne politique sur les relations d'emploi, s'apparente d'assez près à ce que recherchent les employés du secteur privé. »(4)

Maintenant que nous avons apporté cette clarification sur les faits historiques, les préoccupations des générations antérieures au sujet des conséquences des moyens de pression dans le secteur public étaient au cœur des débats sur les droits des travailleurs, et ces préoccupations persistent en grande partie aujourd'hui. Les citoyens et les résidents s'attendent à avoir accès aux services auxquels ils ont droit… le fonctionnaire n'est donc pas un simple travailleur et le gouvernement n'est pas un simple employeur. Tout service public peut sembler « essentiel » selon la perspective de la personne qui l'utilise. Compte tenu du caractère relativement plat de la discussion au sujet du droit des travailleurs du secteur public de faire la grève, on ne sait trop si la perspective de moyens de pression à venir dans le secteur public présente des défis nouveaux, outre les perturbations prévisibles que ces arrêts causeraient inévitablement. On a déjà établi les conséquences d'un taux de syndicalisation élevé dans le secteur public.

2. Des solitudes émergentes
Les conséquences d'un taux de syndicalisation élevé dans le secteur public sur le mouvement ouvrier sont un peu moins claires, mais elles devraient faire de plus en plus partie de la conversation, à mesure que les syndicats renouvellent leur place au sein de l'économie canadienne dans son ensemble. L'intensité syndicale a diminué lentement, mais de manière continue au Canada au cours des 30 dernières années. À l'heure actuelle, environ 31 p. cent des travailleurs sont syndiqués comparativement à 34 p. cent dans les années 1980.(5) Le nombre s'est stabilisé au cours des dernières années, mais la possibilité d'une réémergence syndicale chez les travailleurs relève en grande partie du théorique. Autre tendance qui ne passe pas inaperçue, la part croissante du travail organisé associé au secteur public. Si le nombre d'emplois syndiqués dans le secteur privé a diminué (en partie en raison de la diminution des secteurs traditionnellement syndiqués tels que le secteur manufacturier), la part de travailleurs du secteur public qui sont syndiqués s'est maintenu autour de 75 p. cent.(6) L'augmentation du nombre d'emplois dans le secteur public, en particulier dans des secteurs tels que les soins de santé, a également contribué à une forte présence du secteur public au sein du mouvement ouvrier (voir le diagramme).(7)
 
Fig 1 Fr 400Ce que les gens ne remarquent pas au sujet de l'augmentation du taux de syndicalisation dans le secteur public est la rapidité avec laquelle elle s'est implantée. De la période d'après-guerre au début des années 1980, le nombre de membres d'organisations syndicales dans le secteur public est passé de 40 000 à 1,5 million de personnes. Le nombre a doublé entre 1969 et 1973.(8) Entre 1967 (année où la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a été adoptée) et 1970, le processus de certification a eu lieu dans pratiquement toute la fonction publique fédérale.  

Cette augmentation précoce et soudaine est significative, car elle illustre des différences fondamentales entre l'organisation syndicale au privé et dans le secteur public. Simplement dit, il est plus simple d'organiser de grands lieux de travail.  Il en coûte moins et il est plus efficace d'accroître le nombre d'employés syndiqués en organisant en syndicat un lieu de travail comptant 1 000 employés et un seul employeur comparativement à 10 lieux de travail comptant 100 employés relevant de 10 employeurs distincts. Dans ce contexte, il n'est pas surprenant de constater que la syndicalisation se soit répandue aussi rapidement dans le secteur public, où le Conseil du Trésor est l'employeur de milliers de travailleurs fédéraux et que l'organisation syndicale dans le secteur privé cafouille, secteur où d'importants fabricants à employeur unique font place à de plus petites entreprises dispersées. Plus important encore, cette donne devrait figurer au cœur des réflexions des leaders qui cherchent à renouveler le mouvement ouvrier. Quelle que sera l'augmentation du nombre d'adhérents pour les organisations syndicales au cours des prochaines années, ce chiffre sera probablement peu élevé comparativement à l'intensification syndicale dans le secteur public au cours des 40 dernières années. Malgré son succès, le secteur public ne représente pas un modèle pratique pour l'élargissement de la représentation syndicale. Les facteurs économiques et le contexte stratégique de l'organisation syndicale dans le secteur public ne sont pas facilement transférables au secteur privé. La forte syndicalisation du secteur public soutient le mouvement ouvrier au Canada, mais ne présente pas forcément de voie pour le renouvellement.

3. Engager des conversations séparées
Bien sûr la croissance n'est pas le seul facteur du renouvellement. Plus il y a de membres, plus les revenus seront élevés, mais les syndicats canadiens cherchent également à accroître leur pertinence, à attirer un public plus large et à se donner une plus grande importance en ce qui concerne les messages à véhiculer en général. Est-ce qu'un taux de syndicalisation élevé dans le secteur public complique ces objectifs? On a de bonnes raisons de soupçonner que c'est bel et bien le cas.

L'ensemble d'avantages sociaux offerts au Canada change, à mesure que les employeurs entament la transition, soit l'abandon des régimes de pension à prestations déterminées en faveur de modèles où les travailleurs doivent assumer de plus grands risques et des coûts plus élevés, y compris des régimes de retraite à cotisation déterminée qui exposent les travailleurs à la volatilité des marchés et des régimes de pension d'employeurs qui transfèrent à la fois les risques et d'importants coûts de gestion. Le changement ne s'opère pas toutefois de manière égale dans le secteur privé et dans le secteur public. Même si les organisations syndicales du secteur public sont confrontées à des défis découlant des réformes des régimes de pension, les travailleurs du secteur public sont devenus le plus important groupe de participants au régime de pension même s'ils représentent une plus petite part de la main-d'œuvre générale (voir le diagramme).
 
Fig 2 Fr 400La répartition inégale entre les participants à un régime de pension dans les secteurs public et privé vient mettre le mouvement ouvrier dans une position difficile. D'une part, les organisations syndicales du secteur public s'affairent à défendre les régimes de pension du secteur public; d'autre part, les organisations syndicales du secteur privé offrent leurs services à des travailleurs pour qui les avantages sociaux qui leur sont offerts sont complètement différents. Une telle répartition inégale devient problématique et pourrait potentiellement compliquer le renouvellement syndical, surtout lorsque les critiques décrivent un groupe de travailleurs comme étant les « victimes » d'un autre groupe de travailleurs. C'est particulièrement le cas des obligations eu égard des pensions publiques, qui sont bien souvent décrites comme étant une conséquence d'une fonction publique syndicalisée.(11) Le présent article ne prendra pas position sur ces types de questions épineuses, mais il est néanmoins important de démontrer comment des taux de syndicalisation élevés dans le secteur public peuvent exposer le mouvement ouvrier dans son ensemble à des risques en matière de réputation. Si les syndicats sont présentés comme des organisations ne représentant qu'un seul secteur de la main-d'œuvre canadienne, il sera de plus en plus difficile d'obtenir la participation de travailleurs qui sont aux prises avec d'autres difficultés.

4. Dialogues dans l'avenir
On pourrait énumérer à l'infini des différences entre les employés du secteur public et du secteur privé. La participation aux régimes de pension n'en est qu'un exemple. Tant qu'on décrira le mouvement ouvrier comme une entité principalement associée au secteur public, les syndicats auront de la difficulté à apporter une contribution aux questions plus générales.

Par exemple, l'inégalité des revenus devient un sujet de préoccupation important pour un nombre croissant de pays développés, y compris le Canada. Selon une étude récente réalisée par le Conference Board du Canada, le Canada obtient une note de « C » au chapitre de l'égalité des revenus. On y notait que le pays occupait le 12e rang, parmi 17 pays industrialisés, pour ce qui est de la répartition très inégale des revenus.(12) Ce rang peut envieux est significatif, car l'inégalité des revenus est de plus en plus reconnu comme étant un des facteurs favorisant l'inégalité sociale et le sous-rendement économique à long terme.(13)  L'étude du Conference Board reprend un passage d'un rapport récemment publié par le  Fonds monétaire international : « Le niveau d'inégalité pourrait expliquer la différence entre les pays qui croissent rapidement pendant des années ou même des décennies et les nombreux autres où les poussées de croissance se dissipent vite.. On pourrait s'apercevoir que davantage d'égalité améliore aussi l'efficience, conçue comme une croissance plus viable à long terme. »(14)

Les chefs du mouvement syndical au Canada ont émis des mises en garde au sujet des dommages à long terme potentiels de l'inégalité des revenus et ont cité d'autres études qui ont démontré que la syndicalisation et la négociation collective sont des politiques publiques efficaces pour réduire les taux d'inégalité dommageables. Un rapport récemment publié de la Fondation canadienne pour les droits du travail vient confirmer l'importance de l'intérêt que doit porter le mouvement ouvrier canadien à la question de la réduction de l'inégalité des revenus :

« L'inégalité économique a toujours été vue comme une question de justice sociale, mais de plus en plus de faits montrent qu'elle nuit également à la croissance économique. L'augmentation de l'inégalité des revenus n'est pas un phénomène inévitable. On a vu par le passé qu'on pouvait s'attaquer aux problèmes de l'inégalité, à condition qu'il y ait une volonté politique en ce sens. Au cours de la période de la fin des années 1940 et du début des années 1980, période qu'on nomme souvent la « Grande compression », l'inégalité des revenus a été réduite grâce à des politiques gouvernementales telles qu'un régime fiscal progressiste, des niveaux de dépenses adéquats en éducation, en santé et dans l'infrastructure et des normes de travail et d'emploi protectrices. De plus, les taux de croissance économique et l'amélioration du niveau de vie sont des facteurs qu'on associe à cette période. Pendant la « Grande compression », les syndicats ont été des partenaires importants pour lutter en faveur d'une meilleure égalité des revenus. Grâce aux taux de syndicalisation plus élevés, les syndicats ont pu négocier plus facilement des salaires et des avantages sociaux équitables pour leurs membres. Cette réussite a eu un effet d'entraînement qui s'est répercuté sur les salaires des travailleurs non syndiqués. Dans des pays où les taux de syndicalisation baissent, l'inégalité a tendance à augmenter. »(15)

Même si l'on porte de plus en plus d'attention à la question de l'inégalité des revenus dans le monde entier, la composition du mouvement ouvrier du Canada pourrait présenter des défis d'ordre perceptuel semblables dans les forums publics, à l'instar du déséquilibre au niveau des taux de participation aux régimes de pension. La raison est que l'inégalité des revenus est avant tout un phénomène qui touche le secteur privé. Les plus grandes inégalités ne sont pas entre les travailleurs et les employeurs du secteur public, mais bien entre les travailleurs et les employeurs au privé. Les politiques publiques ont certes un rôle important à jouer pour redresser l'inégalité des revenus dans tous les secteurs de l'économie canadienne, mais si le gouvernement agissait pour éliminer cette inégalité, les travailleurs qui jouissent d'un taux relativement faible de représentation syndicale s'en porteraient mieux. Comme l'indique la citation antérieure [15], l'inégalité a tendance à se manifester dans des pays où les taux de syndicalisation baissent. Si le mouvement ouvrier canadien songe sérieusement à jouer un rôle actif dans la lutte contre l'inégalité des revenus, il est raisonnable de suggérer que des niveaux de syndicalisation disproportionnellement élevés dans le secteur public présentent un défi réel. Bien trop souvent, les syndicats participent à des disputes inutiles au sujet des écarts salariaux entre les travailleurs du secteur public et ceux du secteur privé et ratent l'occasion de discuter des écarts bien plus importants qui existent à l'intérieur même du secteur privé. Puisque le mouvement ouvrier perd de plus en plus de son influence dans le secteur privé, on pourrait suggérer qu'il n'a pas la crédibilité qui lui permettrait de se prononcer dans des questions touchant l'inégalité des revenus.

5. Conclusion
La syndicalisation du secteur public est l'élément cadre du mouvement ouvrier canadien en termes de participation à la négociation collective et il faudra voir si cet état de faits aura un effet quelconque sur l'avenir du travail organisé. Comme on l'a indiqué plus tôt, les organisations syndicales du secteur public ont toujours été controversées en raison de leur potentiel d'influence perçu ou la possibilité qu'elles tirent parti de manière disproportionnée du bien public. Le mécontentement général associé aux arrêts de travail dans le secteur public et les craintes selon lesquelles les syndicats du secteur public tiendront la bourse publique en otage sont antérieurs aux plus grandes périodes d'augmentation des taux de syndicalisation dans le secteur public. Par conséquent, il y a peu de nouveaux faits à apporter à ces discussions. On en a dit peu toutefois au sujet de l'influence potentielle d'un taux de syndicalisation élevé dans le secteur public sur l'avenir des relations de travail au Canada, y compris le rôle que les syndicats peuvent jouer dans la défense des intérêts des travailleurs du secteur privé qui ne sont pas membres de ces organisations. Le renouvellement syndical sera largement tributaire d'une amélioration de la participation dans le secteur privé, secteur où les syndicats comptaient jadis le plus grand nombre de membres. La question à se poser est la suivante : dans quelle mesure les travailleurs du secteur privé et les syndicats se reconnaîtront-ils s'ils décidaient de se rencontrer, une fois de plus, en nombres significatifs.

Bibliographie
  • Duhaime, E. (21 août 2014). It's Time to End Public Service Unions. Extrait le 11 septembre 2014, du journal The Toronto Sun : http://www.torontosun.com/2014/08/21/its-time-to-end-public-service-unions
  • Littlemore, R. (27 mai 2013). The Globe & Mail. Extrait le 11 septembre 2014, de l'article Do Unions Have a Future? : http://www.theglobeandmail.com/report-on-business/rob-magazine/do-unions-have-a-future/article10310754/?page=all
  • Nichols, J. (3 août 2013). The Nation. Extrait le 11 septembre 2014, de l'article Did Scott Walker Really Go and Compare Himself to Franklin Roosevelt? : http://www.thenation.com/blog/175583/did-scott-walker-really-compare-himself-franklin-roosevelt-yes-yes-he-did
  • Roosevelt, F. D. (sans date). Letter on the Resolution of Federation of Federal Employees Against Strikes in Federal Service. Extrait le 11 septembre 2014, de The American Presidency Project : http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=15445
  • Rose, J. B. (1995). The Evolution of Public Sector Unionism. Dans G. Swimmer et M. Thompson, Public Sector Collective Bargaining in Canada. Kingston : IRC Press.
  • Shepherdson, D. (2013). Industrial Relations Outlook 2014: Back to Basics for the Labour Movement. Ottawa : Le Conference Board du Canada.
  • Statistique Canada. (sans date). Enquête sur la population active, tableau 282-0078. Extrait le 11 septembre 2014, du Système canadien d'information socio-économique : http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?retrLang=fra&lang=fra
  • Statistique Canada. (sans date). Adhérents aux régimes de pension agréés Tableau 280-0008. Extrait le 11 septembre 2014, du Système canadien d'information socio-économique : http://www5.statcan.gc.ca/cansim/home-accueil?retrLang=fra&lang=fra
  • Swift, C. (28 août 2014). High Times for the Public Sector. Extrait le 11 septembre 2014, du Financial Post : http://business.financialpost.com/2014/08/28/high-times-for-the-public-sector/
  • Le Conference Board du Canada. (janvier 2013). How Canada Performs. Extrait le 11 septembre 2014, de Income Inequality : http://www.conferenceboard.ca/hcp/details/society/income-inequality.aspx

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Bryce Swerhun 2 Hi ResAu sujet de l'auteur

Bryce Swerhun occupe actuellement un poste de chercheur appliqué en relations de travail et en ressources humaines plus générales et anime des conférences professionnelles à l'intention de cadres supérieurs chargés des relations de travail des secteurs public et privé. Il possède de l'expérience de recherche supplémentaire et s'intéresse continuellement à l'économie politique. Il possède un diplôme de premier cycle en études politiques de Queen's University, une maîtrise en arts en sciences politiques de la Stellenbosch University en Afrique du Sud et une maîtrise en administration publique de Dalhousie University. Pour communiquer avec Bryce au sujet de cet article, veuillez lui transmettre un message à l'adresse suivante : bryce.swerhun@gmail.com.

Notes de bas de page :

  • (1) Roosevelt, Franklin D.
  • (2) Nichols, John
  • (3) Duhaime, Eric
  • (4) Roosevelt, Franklin D.
  • (5) Shepherdson, David
  • (6) Shepherdson, David
  • (7) Statistique Canada
  • (8) Rose, Joseph B.
  • (9) Rose, Joseph B.
  • (10) Littlemore, Richard
  • (11) Swift, Catherine
  • (12) Le Conference Board du Canada
  • (13) Le Conference Board du Canada
  • (14) Le Conference Board du Canada
  • (15) Sran, Garry et coll.

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